特许经营与ABO模式

头像略显成熟孟

自上一次推送《再谈PPP项目》后，
很多小伙伴表示PPP很难做了。
确实，存量的PPP项目忙着整改，新的PPP项目很难入库。
所以，除了PPP模式，政府都在想法子从哪里找钱做基础设施项目。
一方面，继续努力申请专项债，但专项债本质上还是财政资金，且额度有限，资金用款也都非常严格，
另一方面，越来越多地把目光投向了特许经营。
相对于PPP模式，特许经营的实施落地会稍许简单一些，
目前，国家层面关于特许经营的政策文件主要有一个：
2015年，由国家发展改革委等六部门发布的25号令，《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。

怎么去理解特许经营？
特许经营，其实是政府怎么把项目合规地给到企业的一种方式。
我们知道，政府自身是承担了我们国家公共事业和基础设施建设的任务，
而有时候，政府把这些事交给企业来做，效果可能会更好，
一方面，企业可以通过自身的企业主体进行市场融资，解决建设资金来源的问题；
另一方面，到了项目运营阶段，也可以安排专业人才通过项目运营去提升项目的收益，降低成本。
那么，作为政府的本职工作，怎么给到企业，就需要有一种合规的途径。
因此，我们国家推出了特许经营的模式，让社会资本能够有机会参与到公共事业领域的项目中。

哪些领域适用特许经营？
根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，其实能够特许经营的领域并不多，
仅限于能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公共事业。
而在实际运用中，特许经营的范围比政策规定的多多了。
政府似乎什么领域的项目都想通过特许经营模式，把项目给到企业。
原因很简单，
归根结底，政府财力不够，而要干的事情太多了，只能借助社会资本的力量去解决。
好不容易有了特许经营的模式，就不得不把它的作用弄到最大化。
好，问个问题。
为什么从国家层面规定能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程这些领域可以特许经营？
这些领域和其他比起来，有什么特别的地方吗？
首先，特许经营项目得有一定的独占性，企业去投资运营才相对有保障；
比如交通运输领域，要修一条高速公路，那这一片就只能修这一条；不是哪个企业跑过来都可以随便修的，这是一个排他的概念，
有排它含义的经营，才叫特许经营。
其次，特许经营得有一定的收益权，
比如我们市政工程里的城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等项目，都对应着水费、燃气费、污水处理费等等收费。
因为特许经营的定义：
政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。
即，
政府把项目特许经营给了特许经营者后，特许经营者出资建设，然后在经营期间通过收费，来覆盖前期的建设投入成本。
所以，特许经营，也讲究的是项目融资与收益自求平衡。

特许经营如何实施？
政府通过特许经营模式把项目给到企业，这个所谓的“给”，是怎么给？
要通过“竞争”的方式给。
怎么理解“竞争方式”？
在《政府采购法》里，明确政府采购有五种方式：公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购和询价。
而“竞争”，包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判。
因此，政府选择特许经营者，不能选择单一来源采购，不能直接授权。
可能接触得比较多的小伙伴，
会经常在公开网站上看到很多特许经营项目走的就是单一来源采购方式。
没错，实践中的特许经营，早已在范围、方式等内容上超出了管理办法的规定。
政府走单一来源采购的初衷也很明显，就是想把项目给到自己的国有企业。
如果严格按照《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，确实会有程序上的瑕疵。
这些问题，未来需要在国家层面通过补充文件或者修订文件的方式，去明确了。

那如果政府直接授权，把项目特许经营给企业呢？
这种模式，其实不是特许经营，实质上是ABO模式。
ABO模式，即授权（Authorize）-建设（Build）-运营（Operate）模式，
这个模式最开始是因为北京市的地铁项目创造出来，
北京市政府通过签订《北京市轨道交通授权经营协议》，直接授权京投公司履行北京市轨道交通业主职责，负责北京市轨道交通项目的投资、建设、运营等整体服务。
ABO模式，相对于特许经营而言，没有那么多的程序，只需要政府的红头文件或会议纪要确认就行，直接把项目授权给某家企业。
目前，ABO在国家层面没有制度上的规范，
因为在程序上的简单方便，很多城市都开始效仿并使用ABO模式，
说白了，各地采用ABO模式的核心就是，希望解决政府可以不通过特许经营和PPP模式所规定的公开竞争形式，而直接获得授权。

ABO模式合规吗？
关于这个问题，财政部在《对十三届全国人大四次会议第9528号建议的答复》（财金函〔2021〕40号）中做过回应：
由于PPP监管趋严等原因，部分地方开始采用“授权-建设-运营”（ABO）、“融资+工程总承包”（F+EPC）等尚无制度规范的模式实施项目，存在一定地方政府隐性债务风险隐患。
也就是说，
因为ABO、F+EPC模式目前没有文件规范，在实践中就会存在千差万别的实施路径，
在当前政府投资的框架下，很容易出现新增地方政府隐性债务的情形。
也有可能，我在每个环节都谨慎设计，整个模式落地下来，如果能很好地避免新增隐性债务，那模式本身就没有问题。

好，关于特许经营和ABO模式，我们就讲到这儿。
关于特许经营的细节，大家可以看看《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，这里就不再具体展开。
比如：

• 基础设施和公用事业特许经营期限最长不超过30年；
  
• 实施机构应该在谈判和文件中载明是否要求成立特许经营项目公司；
  
• 项目提出部门开展特许经营可行性评估；
  
• 实施机构应当与依法选定的特许经营者签订特许经营协议；
  
• 特许经营协议应当明确价格或收费的确定和调整机制。
  

等等......

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